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Vieillesse - dépendance

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Loi d’adaptation de la société au vieillissement : évaluation du volet « domicile »

(14/11/2017)

À partir des constatations effectuées dans dix-sept départements, l’IGAS (Inspection générale des affaires sociales) et l’IGA (Inspection générale de l’administration) ont mené une évaluation du volet « domicile » de la loi de 2015 d’adaptation de la société au vieillissement  (dite loi ASV). Il en ressort plusieurs recommandations, parmi lesquelles informer les actifs et les retraités sur la nécessité d’anticiper les situations de perte d’autonomie, ou encore mieux accompagner et soutenir les proches aidants.


Chargée d’une mission d’évaluation du volet « domicile » de la loi ASV, l’IGAS et l’IGA ont rendu en septembre 2017 un rapport et émis 14 recommandations.  
La mission a, pour réaliser cette étude, consulté dix-sept départements. Il en ressort que la mise en œuvre de cette loi est hétérogène et progressive.

Complexité et freins dans l’application de la loi
Les rapporteurs soulignent que la complexité et l’interaction des mesures relatives à l’APA (Allocation  personnalisée d’autonomie) dans cette loi, ainsi que les nouvelles modalités de prise en compte des ressources, rendent les effets de ce texte difficiles à saisir s’agissant de la réévaluation des plans d’aide et du reste à charge.
Ils regrettent également que les mesures de revalorisation financière de l’APA aient rencontré des freins dans leur application. Ainsi, les délais prévus pour mettre en œuvre la refonte des barèmes de participation financière applicables aux bénéficiaires de l’APA à domicile (révision des barèmes et revalorisation des montants des plafonds des plans d’aide par niveau de GIR), qui ont été fixés par le décret n° 2016-210 du 26 février 2016 pour une application au 1er mars 2016, ont été jugés insuffisants. Les départements, devant mettre à jour les données sur les ressources des bénéficiaires, ont dû envoyer des demandes d’informations via des courriers explicatifs, puis effectuer une mise à jour et une saisie des données dans les systèmes d’information. À titre d’exemple, dans un département appliquant les nouveaux barèmes au 1er septembre avec effet rétroactif, l’envoi de 18 000 courriers environ a été suivi par près de 5 000 appels de bénéficiaires ou de leur entourage sur le numéro vert départemental. Par ailleurs, certains d’entre eux ont également été dans la nécessité d’adapter leurs systèmes d’information, ce qui a constitué un facteur de blocage, note la mission.
En outre, la mission souligne que « la question de la mise en œuvre des barèmes révisés se croise avec l’inclusion du « patrimoine dormant » dans les ressources dont il est tenu compte pour établir le plan APA ». Or, « la transmission des ressources des bénéficiaires de l’APA par l’administration fiscale prévue par la loi n’est toujours pas effective en l’absence de la publication du décret en Conseil d’État ».
Elle note que « les difficultés rencontrées proviennent également de la nécessité d’appliquer ces mesures de façon rétroactive. Certains conseils départementaux ont ainsi programmé une application effective décalée dans le temps (par exemple à m+3 ou m+6 par rapport à la date prévue par la loi), tout en anticipant la question de la rétroactivité : cela a pu se traduire par la confection d’outils ad hoc, notamment informatiques, pour en assurer la mise en œuvre. D’autres ont tenté de mettre en œuvre ces mesures dans un calendrier compatible avec leurs moyens qui dans certains cas avaient été renforcés ». Au final, cette rétroactivité a conduit, pour certains départements, à une surcharge de travail et la mise en œuvre des mesures au 1er mars 2016 n’a pas été générale.

Hétérogénéité des plans d’aide
Le rapport pointe l’hétérogénéité des plans d’aide liés à la loi ASV. Il s’appuie pour cela sur une étude de la DREES (Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques) qui indique qu’au 4e trimestre 2016 ce sont les personnes les plus dépendantes qui ont le plus bénéficié de l’augmentation des plafonds (Note DREES-BHD n° 45/2017 du 8 sept. 2017). Il souligne que la réévaluation des plans d’aide saturés engendre une charge de travail supplémentaire importante pour les départements, et qu’en s’effectuant dans un délai contraint, celle-ci ne les affecte pas de la même manière. Elle pèse notamment davantage sur les départements dans lesquels les mêmes équipes doivent gérer également la gestion des demandes nouvelles d’APA, elles-mêmes liées à la situation démographique du département.
La mission dresse par ailleurs un bilan partiel de l’évolution des plans d’aide. Elle montre notamment que certains effets non attendus sont apparus en termes d’évolution des montants des plans d’aide, selon les données transmises par certains départements. Pour l’un d’eux, par exemple, les personnes les plus autonomes (GIR 4) voient ce montant augmenter de 23,6 % (+ 137 €) alors qu’il n’augmente que de 2,5 % (+ 37 €) pour les personnes les moins autonomes (GIR 1). Les chiffres donnés par un autre montrent que le montant moyen des plans d’aide a significativement augmenté : de 363 € en mars 2016, il s’est élevé à 411 € en mars 2017. Enfin, un autre département fait apparaître que le nombre d’heures supplémentaires accordées dans le cadre de la réévaluation du plan d’aide est plus élevé pour les personnes les plus dépendantes (GIR 1).

Inégalité entre les départements pour le financement de l’APA
La mission met ensuite en avant les inégalités entre les départements concernant le financement de l’APA. Elle souligne que le modèle retenu ne garantit pas la compensation au niveau départemental et préconise, dès lors, de revoir ce modèle.
Elle indique, par ailleurs, que la dépense globale d’APA à domicile entre 2015 et 2016 a été moindre que prévue, ce qui s’explique par la progressivité de la mise en œuvre de la réforme et sa complexité.

Information difficilement accessible aux personnes âgées
Concernant l’exercice du libre choix par les personnes âgées, la mission met en évidence la difficulté pour ce public d’accéder à l’information. Si le portail national mis en place par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) constitue un progrès, les départements ont toutefois dû, pour mettre en œuvre la loi, délivrer à ces personnes des informations nombreuses et complexes.
La mission considère que l’information des actifs et des retraités sur la nécessité d’anticiper les situations de perte d’autonomie, les aides possibles et leur financement constitue une nécessité et suggère que les organismes de protection sociale pourraient jouer un rôle d’information auprès des personnes de moins de 60 ans et des retraités.

Un trop grand nombre de dispositifs d’évaluation
Pour les rapporteurs de cette mission, les nombreux dispositifs d’évaluation et de coordination dont peuvent bénéficier les personnes âgées génèrent une perte de lisibilité.
Si la loi ASV prévoit une amélioration de l’évaluation des besoins des personnes âgées, la mission, qui a identifié dix dispositifs d’évaluation et de coordination dont peuvent bénéficier les personnes âgées, estime que ces dispositifs doivent être simplifiés.

Rôle essentiel de l’ANESM
La mission insiste par ailleurs sur le rôle essentiel de l’Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico sociaux (ANESM) dans la définition des bonnes pratiques de prise en charge. ANESM qui, notons-le, doit être absorbée par la Haute autorité de santé (HAS). S’il existe un guide des bonnes pratiques « Aide à domicile des personnes âgées », la mission considère toutefois que cet ouvrage, qui n’a pas été réalisé par l’ANESM, amène davantage de questions qu’il n’apporte de solutions et préconise donc de le supprimer.


Priorité à l’accompagnement et au soutien des proches aidants
Le rapport fait ensuite le point sur le secteur de l’aide à domicile et les services polyvalents d’aide et de soins à domicile et analyse les conséquences de la loi ASV sur l’accompagnement des proches aidants. La mission considère que la définition de la notion de proche aidant constitue une avancée majeure. Elle souligne toutefois que bien que la plupart des départements aient mis en œuvre des mesures en faveur des aidants avant la publication de la loi, il s’avère que certaines d’entre elles sont difficiles à appliquer tandis que d’autres sont peu utilisées, comme par exemple la prise en charge de la personne âgée lors de l’hospitalisation du proche aidant. Certains départements ne disposant pas notamment d’un système d’information leur permettant de le faire. Une étude de la DREES, publiée en septembre 2017, indique que seuls 10 départements auraient été en mesure de mettre en œuvre ce dispositif et que le droit au répit pour le proche aidant n’aurait été mis en œuvre que dans 15 départements. Or, pour les rapporteurs de la mission, l’accompagnement et le soutien aux aidants constituent un enjeu majeur de société.

À la suite de ce rapport, la mission a émis 14 recommandations, parmi lesquelles  elle préconise notamment :

  • d’informer les actifs et les retraités sur la nécessité d’anticiper les situations de perte d’autonomie, les aides possibles et leur financement ;
  • de faire converger les dispositifs d’évaluation des besoins sanitaires et sociaux des personnes âgées en tenant compte des différentes temporalités ;
  • de supprimer le guide de bonnes pratiques qui n’a pas été élaboré par l’ANESM et de supprimer toute référence à cet ouvrage dans les textes réglementaires ou circulaires ;
  • de permettre un accès aux mesures pour les proches aidants sans condition portant sur la saturation du plan d’aide et sans participation financière de la personne âgée aidée.
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