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Gens du voyage : une loi en demi-teinte au soutien des collectivités

(14/12/2018)

La loi du 7 novembre 2018 accompagne les collectivités territoriales dans leur mission d'accueil des gens du voyage. Si le soutien que celles-ci attendaient est moins important que celui prévu par la proposition de loi sénatoriale initiale, le texte final met, toutefois, à leur disposition quelques nouveaux outils bienvenus.


La loi du 7 novembre 2018 relative à l'accueil des gens du voyage et à la lutte contre les installations illicites tend à remédier aux difficultés persistantes rencontrées par les élus locaux dans ce domaine. À cette fin, elle apporte de nouvelles modifications au régime fixé par la loi du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, dite loi Besson II, notamment retouchée par la loi Égalité et citoyenneté du 27 janvier 2017 pour renforcer les droits des gens du voyage. Elle trouve son origine dans une proposition de loi déposée le 18 mai 2017 par un groupe de sénateurs qui, trouvant insuffisante l'intervention du législateur en 2017, ont souhaité apporter des  solutions concrètes au soutien de l'action des élus sur le terrain. Après un long parcours parlementaire, cette proposition de loi, largement amendée par l'Assemblée nationale, a abouti à un texte moins impactant que ce qu'avaient initialement envisagé les sénateurs (L. n° 2018-957 du 7 nov. 2018, JO du 8).

Une meilleure répartition des rôles entre les collectivités concernées

La loi a posé le principe d’une obligation d’accueil des personnes, dites gens du voyage, dont l’habitat traditionnel est constitué de résidences mobiles installées sur des aires d’accueil ou des terrains prévus à cet effet. Cette obligation d’accueil, spécificité française, pèse sur les communes (L. n° 2000-614 du 5 juill. 2000, art. 1er). Les réformes territoriales intervenues au cours des dernières années ont organisé le transfert progressif de cette compétence aux intercommunalités. Depuis le 1er janvier 2017, tous les EPCI sont chargés de l’accueil des gens du voyage. Cette obligation d’accueil est déclinée au sein des schémas départementaux qui déterminent les secteurs géographiques d’implantation et les communes sur le territoire desquelles doivent être réalisés les aires permanentes d’accueil, les terrains familiaux locatifs ou les aires de grand passage (L. n° 2000-614 du 5 juill. 2000, art. 2).

 

L’article 1er de la loi du 7 novembre 2018 précise le contenu et la mise en œuvre du schéma départemental de la manière suivante :

  • les évolutions du schéma départemental de coopération intercommunale, mentionné à l’article L. 5210-1-1 du CGCT doivent désormais être prises en compte lors de la révision du schéma départemental d’accueil des gens du voyage (L. n° 2000-614 du 5 juill. 2000, art. 1er, mod. par L. n° 2018-957 du 7 nov. 2018, art. 1er) ;
  • dans les 2 ans de la publication du schéma départemental, les communes qui y figurent et les EPCI compétents en matière de création, d’aménagement, d’entretien et de gestion des aires d’accueil des gens du voyage et des terrains familiaux participent à sa mise en œuvre.

Les communes membres d’un EPCI compétent, remplissent leurs obligations en accueillant sur leur territoire, ces aires et terrains (L. n° 2000-614 du 5 juill. 2000, art. 2, I. B, al. 1er, mod. par L. n° 2018-957 du 7 nov. 2018, art. 1er).

 

Ces EPCI remplissent leurs obligations :

  • en créant, en aménageant, en entretenant et en assurant la gestion des aires et terrains dont le schéma départemental a prévu la réalisation sur leur territoire. À cet égard, les EPCI peuvent retenir un terrain d’implantation pour une aire ou un terrain situé sur le territoire d’une commune membre autre que celle figurant au schéma départemental, à la condition qu’elle soit incluse dans le même secteur géographique d’implantation ; le législateur dissipe une incertitude sur la portée de la compétence des EPCI en matière d’accueil des gens du voyage en modifiant le CGCT afin d’y inclure explicitement la « création » des aires et terrains (L. n° 2018-957 du 7 nov. 2018, art. 1er, II) ;
  • en contribuant au financement de la création, de l’aménagement, de l’entretien et de la gestion d’aires ou de terrains situés hors de son territoire. À cette fin, les EPIC peuvent conclure une convention avec d’autres communes ou EPCI (L. n° 2000-614 du 5 juill. 2000, art. 2, I. B, al. 2 et 3, mod. par L. n° 2018-957 du 7 nov. 2018, art. 1er).

Les communes non membres d’un EPCI compétent, remplissent leurs obligations :

  • en créant, aménageant, en entretenant et en assurant la gestion des aires et des terrains dont le schéma départemental a prévu la réalisation ;
  • en contribuant au financement de la création, de l’aménagement, de l’entretien et de la gestion d’aires ou de terrains situés hors de leur territoire. À cette fin, elles peuvent conclure une convention avec d’autres communes ou EPCI (L. n° 2000-614 du 5 juill. 2000, art. 2, I. C, mod. par L. n° 2018-957 du 7 nov. 2018, art. 1er).

En outre, il est désormais clairement énoncé que les communes et EPCI compétents peuvent :

  • directement assurer la gestion des aires et des terrains ;
  • ou la confier par convention à une personne publique ou privée (L. n° 2000-614 du 5 juill. 2000, art. 2, II, mod. par L. n° 2018-957 du 7 nov. 2018, art. 1er).


Information préalable des collectivités sur les rassemblements de plus de 150 caravanes envisagés sur leur territoire

Une nouvelle obligation d’information préalable à tout stationnement d’un groupe de plus de 150 résidences mobiles est créée par la loi du 7 novembre 2018 : les représentants de ces groupes doivent adresser une notification au moins 3 mois avant leur arrivée sur les lieux, au préfet de la région de destination, au préfet de département et au président du conseil départemental. Cette information obligatoire permet d’organiser l’accueil des gens du voyage, et notamment l’identification d’une aire de stationnement correspondant aux besoins exprimés. Dans les 2 mois au minimum avant l’occupation, le préfet de département informe le maire de la commune et le président de l’EPCI sur le territoire desquels est située l’aire désignée.

 

Dans le cas de ces rassemblements de grande envergure, et par dérogation à l’article L. 2212-1 du CGCT, le maire peut demander au préfet de prendre les mesures nécessaires pour assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques (L. n° 2000-614 du 5 juill. 2000, art. 9-2, mod. par L. n° 2018-957 du 7 nov. 2018, art. 2).

Une touche de modernisation dans les procédures d’évacuation des stationnements illicites

Les pouvoirs de police spéciale dont disposent les maires ou présidents d’EPCI, le cas échéant, d'interdire le stationnement en dehors des aires d’accueil et terrains prévus à cet effet sont étendus au maire des communes dotées d’une aire d’accueil, même dans le cas où l’EPCI auquel elles appartiennent n’a pas rempli toutes ses obligations en la matière. La loi du 7 novembre 2018 répond à l'attente des élus locaux privés de tels pouvoirs de police alors même qu’une aire d’accueil existe sur le territoire de leur commune.

 

Elle modifie en conséquence l’article 9 de la loi Besson II du 5 juillet 2000. L'article distingue désormais selon que la commune appartient ou non à un EPCI compétent en matière d'accueil des gens du voyage. Le maire d'une commune membre d'un tel EPCI peut, par arrêté, interdire en dehors des aires et terrains prévus, le stationnement sur le territoire de la commune, le stationnement des résidences mobiles, si l’EPCI remplie l'une des conditions suivantes :

  • avoir satisfait à ses obligations en application de l’article 2 de la loi Besson II du 5 juillet 2000 ;
  • bénéficier du délai supplémentaire de 2 ans prévu au III de l’article 2 précité ;
  • disposer d’un emplacement provisoire agréé par le préfet ;
  • être doté d’une aire permanente d’accueil, de terrains familiaux locatifs ou d’une aire de grand passage, sans qu’aucune des communes qui en sont membres soit inscrite au schéma départemental ;
  • avoir décidé, sans y être tenu, de contribuer au financement d’une aire d’accueil ou terrain, sur le territoire d’un autre EPCI ;
  • bien qu'il n'ait pas satisfait à ses obligations, il compte parmi ses membres une commune dotée d’une aire ou terrain conforme au schéma départemental (L. n° 2000-614 du 5 juill. 2000, art. 9, I, mod. par L. n° 2018-957 du 7 nov. 2018, art. 3).

Le maire d’une commune non membre d’un EPCI, peut interdire par arrêté, en dehors des aires et terrains d’accueil, le stationnement sur le territoire de la commune des résidences mobiles, dès lors que la commune remplit l’une des conditions suivantes :

  • avoir satisfait aux obligations qui lui incombent en application de l’article 2 de la loi Besson II du 5 juillet 2000 ;
  • bénéficier du délai supplémentaire de deux ans prévu au III de l’article 2 précité ;
  • disposer d’un emplacement provisoire agréé par le préfet ;
  • sans être inscrite au schéma départemental, être dotée d’une aire permanente d’accueil, de terrains familiaux locatifs ou d’une aire de grand passage ;
  • avoir décidé, sans y être tenue, de contribuer au financement d’une telle aire ou terrain (L. n° 2000-614 du 5 juill. 2000, art. 9, I bis, mod. par L. n° 2018-957 du 7 nov. 2018, art. 3).

Un renforcement des sanctions pénales contre les stationnements illicites

Pour en accentuer l’effet dissuasif des sanctions pénales déjà prévues, la loi du 7 novembre 2018 a doublé les peines encourues en cas d’occupation d’un terrain en réunion et sans titre. Désormais, le fait de s’installer en réunion, en vue d’y établir une habitation, même temporaire, sur un terrain appartenant soit à une commune qui s’est conformée aux obligations lui incombant en vertu du schéma départemental pour l’accueil des gens du voyage ou qui n’est pas inscrite à ce schéma, soit à tout autre propriétaire autre qu’une commune, sans être en mesure de justifier de son autorisation ou de celle du titulaire du droit d’usage du terrain, est puni d’un an d’emprisonnement et de 7 500 € d’amende (C. pénal, art. 322-4-1, mod. par L. n° 2018-957 du 7 nov. 2018, art. 4).


Les sénateurs avaient proposé une astreinte de 1 000 € maximum par jour, dans le cas où les contrevenants ne quitteraient pas le terrain à la suite de la décision du juge. Finalement, est prévue une amende forfaitaire délictuelle d’un montant de 500 €, pouvant être minorée à 400 € ou majorée à 1 000 €. Elle éteint l’action publique engagée tout en permettant la sanction immédiate de l’infraction commise.


Par ailleurs, n'ont pas été retenues les propositions sénatoriales suivantes :

  • possibilité de saisir des véhicules destinés à l'habitation ayant servi à commettre le délit d’occupation d’un terrain en réunion et sans titre, et de les transférer sur une aire ou d’un terrain d’accueil situé dans le département ;
  • renforcement des sanctions pénales en cas de destruction, dégradation ou détérioration d’un bien d’autrui, délit prévu à l’article 322-1 du Code pénal ;
  • création d’un délit d’occupation habituelle d’un terrain en réunion et sans titre ;
  • instauration de peines complémentaires applicables au délit d’occupation d’un terrain en réunion et sans titre (interdiction de séjour, confiscation des véhicules…).

Les dispositions supprimées au cours des travaux législatifs

À l’instar de l’article 1er de la loi qui a été « largement vidé de sa substance après l’examen du texte à l’Assemblée nationale » (Rapp. Sénat n° 32 du 10 oct. 2018, p. 15), de nombreuses dispositions ont disparu au cours du processus législatif.

 

La Loi Besson II du 5 juillet 2000 prévoit explicitement que « les communes de plus de 5 000 habitants figurent obligatoirement au schéma départemental » (L. n° 2000-614 du 5 juill. 2000, art. 1er, II, 3°, al. 3). Tirant les conséquences de ce seuil au regard du transfert de compétence vers l’intercommunalité, la proposition de loi initiale prévoyait d’exclure explicitement des schémas départementaux d’accueil des gens du voyage, les EPCI ne comptant aucune commune de plus de 5 000 habitants. Cette disposition n'a pas été conservée.


N'a pas non plus été retenue la proposition des sénateurs qui souhaitaient conditionner la possibilité pour le schéma départemental de prévoir la réalisation de nouvelles installations d’accueil sur le territoire d’une commune, à un taux d’occupation moyen des aires et terrains existants dans le même secteur géographique d’implantation, constaté au cours des trois dernières années.

 

A également été écartée la proposition de comptabiliser les emplacements des aires permanentes d’accueil des gens du voyage au titre du quota SRU de logements sociaux. Une telle disposition aurait permis de mieux prendre en considération les efforts financiers consentis par les collectivités à destination des populations itinérantes et les inciter à réaliser ces aires.

 

Enfin, avait été proposée la suppression de la procédure de consignation de fonds, instaurée par la loi n° 2017-96 du 27 janvier 2017. Mise en œuvre par l’État à l’encontre des communes et des EPCI n’ayant pas rempli les obligations mises à leur charge par le schéma départemental d’accueil des gens du voyage, cette consignation des sommes nécessaires à la réalisation des aires et terrains prévus est perçue au niveau local comme attentatoire à la libre administration des collectivités territoriales. Cette disposition a été supprimée en première lecture par l’Assemblée nationale.


Source : Loi n° 2018-957 du 7 novembre 2018
Auteur : Sandrine Skoda
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